En momentos en que se discute nuevamente sobre la implementación de leyes que crean nuevos organismos de “aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, cabe reflexionar que ha sido de estos procesos previos en el país y sus reales efectos.

Uno de los aspectos más relevantes con relación al aseguramiento de la calidad de carreras o instituciones de educación terciaria, es la gestión y el desarrollo organizacional. Conforme a Gairin, podemos distinguir estadios de avance de las instituciones o programa,  ligados directamente a la capacidad de autorregulación y a las acciones para el mejoramiento de la calidad. Se entiende entonces, como una intervención programada por parte de la misma institución para superar sus deficiencias y potenciar sus logros.

Podemos diferenciar conforme al mismo autor, al menos tres estadios, en este proceso de avance, en lo que se entiende como gestión de calidad: un primer estadio, en que este proceso de gestión, más bien tiene un rol secundario y subsidiario; un segundo estadio, en que ya empieza con un rol más activo en la gestión, en el que se definen proyectos institucionales y metas a lograr y un tercer estadio, en que estos procesos se internalizan, y se hacen parte del quehacer habitual de la institución o del programa generando un mejoramiento continuo y que se ha denominado “como la organización que aprende”.[1]

En el ámbito de la educación terciaria nuestro país ha sufrido transformaciones relevantes en los últimos cuarenta años que ha generado la necesidad de implementar políticas de mejoramiento de la calidad,  instancias que no son de generación  tan reciente como se cree. Las distintas políticas de mejoramiento en la calidad, han sido dirigidas hacia el logro de objetivos muy diferentes experimentando diferentes modalidades luego de una importante ampliación de la cobertura; una diversificación de su estructura; una mayor equidad y sólo recientemente un énfasis en la calidad misma. Es así como se ha experimentado reiterados intentos de mejoramiento de la calidad de la educación superior en modalidades diferentes a partir de un proceso de ensayo y error.

Entendemos un proceso de mejoramiento de la calidad, en este contexto, como aquel que se traduce en un compromiso con un desarrollo positivo, en este caso de una institución en su conjunto o de un programa en particular, en que se trata de avanzar desde una posición inicial diagnosticada. Los procesos de acreditación agregan a lo anterior, el cumplimiento de estándares, ya que no sólo es suficiente un mejoramiento desde una posición inicial, sino que a la vez, es necesario cumplir con ciertos estándares mínimos de logro establecidos como referentes a nivel  nacional e internacional.

La autorregulación como producto de estas acciones de intervención en la gestión  de las instituciones y programas, debiera, conforme a Croizier [2], por una parte, permitir la innovación y por otra lograr la relación efectiva entre cantidad y calidad como componentes de este proceso. Es necesaria además que se genere la apropiación y articulación colectiva del proceso por parte de los recursos humanos involucrados, en función de un proyecto que considere invertir no sólo en la calidad material de los recursos, sino también en sus aspectos inmateriales y en la generación de una cultura organizacional que apunte al mejoramiento continuo.

En estos últimos cuarenta años nuestro sistema de educación terciaria ha sufrido una serie de cambios relevantes, con hitos definidos por objetivos de logro y que se relaciona con medidas que apuntan al mejoramiento de la calidad. Identificamos una primera etapa, que se inicia en 1981, durante el gobierno militar en que surgen las primeras experiencias de políticas públicas con relación al tema. En ese momento, se buscó como logros relevantes, ampliar la cobertura dado que la matrícula había caído sostenidamente desde 1975 en un 30%; estimular la competencia para lo cual se permitió el ingreso al sistema de privados; se diversificó el tipo de instituciones creando entidades intermedias como los Institutos Profesionales, (IPs) y los Centros de Formación Técnica, (CFTs), con títulos de profesionales no universitarios y con carreras de dos años. La justificación a estas reformas respondía, conforme al comunicado del Ministerio del Interior, al hecho que el sistema de educación superior del país era un sistema de esquema cerrado, monopólico, constituido por ocho universidades financiadas sustancialmente por el Estado, únicas entidades de la República que gozaban de financiamiento estatal alto y asegurado y carente de todo control. [3]

Desde una perspectiva política, un segundo objetivo buscaba el control del activismo social y para ello, las sedes regionales dela Universidad de Chile y dela Universidad Técnica del Estado, fueron convertidas en entidades independientes de menor tamaño y de carácter autónomo. Con ello, de ocho  instituciones iniciales, surgieron catorce, pasando de un sistema homogéneo a uno heterogéneo y diversificado. Dentro de dicho contexto, surge entonces un primer intento de aseguramiento de la calidad, normado legalmente y aplicado sólo a las entidades nuevas de carácter privado. El procedimiento debía contar con una autorización política otorgada por el Ministerio del Interior que permaneció hasta el año 1988, y una autorización técnica dada por el Ministerio de Educación que requería de la tuición por parte de una de las catorce instituciones iniciales o sus derivadas que pasaron a conocerse como “tradicionales”. Estas debían aprobar los planes y programas de estudio de todas las carreras, examinar las asignaturas luego de lo cual obtenían la autonomía plena, que permitía en los hechos realizar cualquier tipo de modificación posterior sin control externo alguno.

Este primer intento de aseguramiento de la calidad, colapsa por el carácter engorroso y el excesivo número de instituciones creada a partir de la implementación de la ley, algo no previsto, y que no permitió realizar adecuadamente esta función. Conforme a la clasificación realizada por Chin y Benne, el procedimiento corresponde a “un modelo impositivo, que plantea reformas extensas, impuestas e impulsadas desde el poder político, usando la fuerza imperativa de la norma legal como base.”[4]

Si bien la generación de nuevas instituciones fue un proceso lento en sus inicios, este se acelera a partir de 1988 al cesar el veto del Ministerio del Interior, incrementándose de manera dramática al acercarse el fin del gobierno militar y ante la incertidumbre de las nuevas posibles políticas en el área. Tan solo entre enero y marzo de 1990, se crearon dieciocho universidades y veintitrés institutos profesionales quedando seis instituciones en trámite.

Desde la perspectiva en la innovación y la calidad, el modelo aplicado produjo el efecto contrario al esperado; las instituciones con el objeto de “pasar el examen”, se limitaron a replicar los programas de las entidades examinadoras sin generar un proceso efectivo de mejoramiento de la calidad.

En los días previos al fin del gobierno militar, el 10 de marzo de 1990, y con el retorno a la democracia, surge un  segundo mecanismo de mejoramiento de la calidad, el Licenciamiento, a partir de  una nueva legislación, la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, más conocida como LOCE, N°18.962. Cabe destacar que en ella, se utilizó erradamente el término de “Acreditación” que no corresponde al procedimiento aplicado y que se corrige posteriormente. El proceso de Licenciamiento corresponde a una autorización de funcionamiento, a partir de una capacidad instalada y procedimientos funcionamiento que permita estimar una calidad mínima, correspondiendo al procedimiento aplicado, en cambio, la Acreditación es un proceso recurrente en el tiempo tendiente al mejoramiento constante de la calidad de instituciones o programas.

El énfasis de las políticas públicas en educación se focalizó en el mejoramiento de la  calidad y en la equidad, para lo cual se incrementa también el financiamiento estatal en distintas instancias y se genera el proceso de Licenciamiento de manera paralela al de la Examinación, aunque aún aplicado de manera exclusiva al sistema privado. Para ello, se instaura un nuevo organismo técnico de supervisión de carácter autónomo, el Consejo Superior de Educación, (CSE).

Nuevamente se emplea una estrategia impositiva, cuyo modelo en este caso, como lo expresan Chin y Benne, suele ir acompañado por un conjunto de acciones de difusión, elaboración de documentos técnicos y promoción, generalmente de reducida eficacia. Tal como lo expresan los autores señalados, estas estrategias denominadas de arriba hacia abajo, buscan transformar los sistemas educativos o aspectos relevantes del mismo, con el fin de mejorar la calidad y la equidad en la educación.

Paralelamente se inician  procesos que busca instalar una cultura de evaluación, y en ese sentido, son destacables los casos de la Universidad de Concepción y de la Universidadde Chile, que muy tempranamente, a inicios de la década de los noventa, generan procesos propios de autorregulación no ligados a una acreditación, sino a un real mejoramiento de sus carreras y programas asesorados por el experto norteamericano Herbert Kells. [5] Ambos casos, se insertan dentro de una estrategia normativa reeducativa, dado que busca el cambio de actitudes;  la sensibilización y el desarrollo de habilidades grupales, a partir del proceso de autoevaluación y la mejora en la calidad de las relaciones interpersonales y en que se conforma un cuerpo comprometido con la superación de sus debilidades. Corresponde a uno de los aspectos más relevantes en los procesos de internalización del mejoramiento continuo, que se traduce en la apropiación del mismo por parte de las instituciones, y que es lo que se busca en un tercer estadio de maduración, conforme a Gairin.

Los dos primeros intentos de aseguramiento de la calidad  presentan entonces, características impositivas, aplicables sólo para un sector de la educación superior, el privado, correspondiendo más claramente a autorizaciones de funcionamiento. Esta se produce luego de un periodo de supervisión que si bien busca instalar la capacidad de autorregulación sólo logra, en la mayor parte de los casos, una familiarización con los procedimientos, en atención a la inexperiencia que existía en el país hasta ese momento y por el imperativo de liberarse lo más pronto posible de la supervisión impuesta con el fin obtener la autonomía plena. En los hechos en algunos casos incluso una vez obtenida dicha autonomía, las instituciones incrementaban radicalmente su oferta educativa esquivando cualquier supervisión.

Luego de ocho años de funcionamiento de procesos de Licenciamiento, el año 1999 surge la Comisión Nacional de Acreditación de Programas, (CNAP), a cargo de procesos piloto esta vez de Acreditación propiamente tal, que buscaba instaurar la autorregulación de carreras y programas de pre y posgrado independientemente de su origen. Corresponde entonces a un tercer mecanismo de mejoramiento de la calidad, que por una decisión de tipo política, dado su carácter “voluntario” se asocia al acceso a fondos estatales, para estimular la participación en el mismo. Sin embargo para hacerlo operativo se da un giro vinculando el acceso a dichos recursos con la acreditación institucional por lo que ésta nuevamente adquiere protagonismo quedando la acreditación de carreras como tema secundario. Hasta ese momento se estimaba que debiera existir sólo un tipo de acreditación, institucional o de carreras, sin embargo debido a que ambos apuntan a objetivos diferentes se estimó posible y necesaria su coexistencia.

El año 2006 las experiencias piloto de acreditación de carreras se incorpora en la nueva ley que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, N° 20.129 y con ello se instala el cuarto mecanismo de mejoramiento vigente a la fecha. El carácter “voluntario”, sin embargo es inaplicable en la práctica dado que la acreditación está vinculada a los créditos otorgado por el Estado a los alumnos de menores recursos. Sin embargo se establece claramente su carácter obligatorio para las carreras de Medicina y Pedagogía.

Como subproducto de esta política los resultados de la acreditación en número de años de uno a siete se vincularon con un fuerte marketing usado por las instituciones para posicionarse en la carrera por atraer estudiantes, lo que se han convertido en una herramienta poderosa debido a la falta de sistemas de información respecto a la calidad de las carreras e instituciones.

La acreditación se extendió a todas las instituciones de educación superior con un carácter recurrente en el tiempo, y para las instituciones se definieron cinco áreas de las cuales dos son obligatorias. Surge un nuevo organismo encargado de dichos procedimientos la Comisión Nacional de Acreditación, (CNA), permaneciendo el Consejo Superior de Educación en su rol de Licenciamiento y convirtiéndose en el Consejo Nacional de Educación, (CNE). La CNA es responsable de aplicar los procesos acreditación institucional y delega la acreditación de programas y carreras a agencias privadas pudiendo también realizar dichos procesos al no existir entidades autorizadas en algunas áreas.

En todos los casos de experiencias de aseguramiento de la calidad mencionados, la metodología aplicada es esencialmente la misma a partir de experiencias extranjeras de mayor tradición.

Como resultante en estos cuarenta años se produce una transición de un sistema terciario de elite con financiamiento estatal, relativamente homogéneo, a uno que se convierte en un sistema masivo y heterogéneo. Sin embargo desde el punto de vista de internalización de estos procesos aún nos encontramos en el primer estadio, conforme a la clasificación de Gairin, con una proliferación de la oferta académica que cada día aumenta más, de diversa calidad con políticas de regulación, que han surgido de manera reactivas, tardíamente y a partir de la corrección de falencias del sistema previo.

Estas políticas con relación al sistema de aseguramiento de la calidad han sido largamente superadas por la dinámica del mercado, y a afectado, de igual modo, a las universidades conocidas hoy como “estatales”, “públicas”, “tradicionales” o pertenecientes Consejo de Rectores. Se ha producido un desperfilamiento dichas instituciones, al tener que competir en igualdad de condiciones en este nuevo contexto, en circunstancias que tienen un rol distinto que no ha sido reconocido. Es necesario entonces, genera un debate que aclare si en nuestro medio deben existir instituciones diferentes con roles y objetivos también diferentes.

Como diagnóstico podríamos inferir que las experiencias de mejoramiento de la calidad de la educación terciaria en Chile, se han caracterizado por ser fuertemente impositivas,  ligadas a recursos estatales, reactivas, con procedimientos generados a partir del ensayo y el error, en que la autorregulación y el mejoramiento continuo en la mayor parte de las instituciones aun no ha sido internalizado, salvo excepciones. A ello se suma la falta de relación de estos procesos de autorregulación con la gestión,  la insuficiente experiencia y masa crítica de los actores del sistema en cuanto a pares y agencias que realicen esta función.

Por tanto, nos encontramos en una etapa, a pesar de los cuarenta años transcurridos, aún de aprendizaje y de familiarización con los procesos, y en que en se han sentado las bases para una recopilación sistemática de información.  Existe una suerte de ejercitación de los procedimientos pero todavía el esfuerzo está centrado en el logro de la acreditación en sí misma y en el número de años obtenidos desvirtuándose el objetivo de mejoramiento de la calidad y menos de carácter continuo. En el pasado el logro era obtener la autonomía plena, sin embargo dado que la mayoría de las instituciones ya la obtuvo, esta pasó a un plano secundario

Este concepto de calidad manejado, se ve reforzado por un valor simbólico o sustitutivo, dado que es conceptualmente sumamente difícil de operacionalizar, por ello se recurre a características más bien contrastables, que se traducen en indicadores en años y en rankings comparativos que son sólo un reflejo de la realidad de las instituciones.

A ello es necesario agregar otras problemáticas asociadas, como el hecho, conforme a los informes de Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, (PREAL), en que nuestras políticas y procedimientos de aseguramiento de la calidad han estado focalizados en los insumos y no en los productos, que en el caso de la educación terciaria corresponde al mejoramiento efectivo del proceso de enseñanza aprendizaje. [6] El foco ha estado el financiamiento, en reformas curriculares a partir de  modelos por competencia, en la incorporación de tecnologías o en el mejoramiento de la infraestructura. El Programa de Mejoramiento de la Educación Superior, MECESUP en ese sentido, ha hecho aportes importantes, con relación a este último insumo pero han sido menores en cuanto a los productos.

Por otra parte los modelos de aseguramiento de la calidad han sido ejercidos con una excesiva fiscalización, desvirtuando su fin último, en desmedro de una mayor preparación y seguimiento, a lo que se suma una evaluación igualitaria a pesar de condiciones de base diferentes. El sistema podría diversificarse, agrupando instituciones consolidadas y aquellas que no lo son, generando incentivos diferentes apuntando a un mejoramiento real. Se suma a ello la necesidad de explicitar los estándares mínimos de calidad, con pautas apropiadas y no con aquellas que han sido heredadas de experiencias extranjeras, lo que no obsta que la participación de pares o agencias foráneas significaría un  beneficio para el sistema.

Aun en el primer estadio, somos una cultura que acata y que aún no ha internalizado las condicionantes para un cambio cualitativo real en nuestra educación superior.

Partes del presente texto fueron presentados en el Primer Congreso Nacional de pedagogía Universitaria y Didáctica del Derecho, realizado en la Universidad de Chile.

Bibliografía

Bernasconi, Andrés; Rojas, Fernando; “Informe sobre la Educación Superior en Chile: 1980 – 2003”, Santiago, Chile, 2004.

Cox, Cristian; “Políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX”, www.brunner.cl

Croizier, Michel “Comparing structures and comparing games”, in G. Hofstede & S. Kassim (eds.), European contributions to organization theory, Van Gorcum – 1976; reprinted in D. S. Pugh (ed.), Organization Theory, Penguin, 1960

Gairin Sallán, Joaquín; “Los Estadios de Desarrollo Organizacional” en revista Contextos Educativos 1, 1996,

Kells, Herbert, “Autoregulación de la Educación Superior Chilena”, Ediciones Consejo Superior de Educación, 1993, Santiago Chile.

Ministerio del Interior, Comunicado sobre la nueva legislación universitaria, del 6 de enero de 1981.

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, PREAL, “Informe del  Progreso Educativo en América Latina, 2006.